Los políticos suelen cumplir con dificultad sus promesas de campaña. Algunas veces porque desde el comienzo no contemplaban hacerlo, otras porque al llegar al poder no los dejan, algunos más por falta de tiempo y algún puñado por exceso de optimismo o ambición.
Y sin embargo, así estemos acostumbrados a ver cada cuatro años un balance a medio llenar en el nivel de cumplimiento de metas de los gobernantes, sus promesas importan. Y mucho. Primero, porque muchas de ellas sí son llevadas a cabo por los políticos, y cuando esto ocurre, siempre hay perdedores y ganadores. Y segundo, porque detrás de una promesa hay una visión, que se construirá durante cuatro años y afectará a millones de personas.
Pocas promesas son hoy tan importantes como las que los candidatos hagan o dejen de hacer a la hora de referirse al campo colombiano. De ellas depende que el desarrollo del campo se convierta en una prioridad para Colombia, y se concrete la Reforma Rural Integral, esa ambiciosa hoja de ruta pactada en La Habana para transformar las profundas condiciones de inequidad, pobreza y atraso en la que viven nuestros campesinos y campesinas. Un par de cifras pueden resumir la gravedad de este tema: según el Censo Agropecuario de 2014, casi 45% de los habitantes del campo viven en la pobreza y la gran mayoría de los 3.4 millones de personas que pasan hambre en el país están en el campo.
Iván Duque promete un plan en el que los pequeños agricultores trabajarán de la mano con las empresas agroindustriales, pero ¿cómo creará un clima de confianza recíproca y un ambiente favorable para los negocios, que sea sostenible y estable?
Gustavo Petro promete que bajo su gobierno los jóvenes no seguirán migrando a las ciudades, pero ¿ha dicho concretamente con qué herramientas de política pública creará trabajos en el sector rural con tareas que estimulen a los jóvenes?
Decidimos construir un cuestionario para que, sea donde sea, periodistas, líderes y ciudadanos agarren a los candidatos y los fuercen a traducir sus promesas en respuestas concretas, que no sólo incluyan planes, programas, proyectos y presupuestos, sino resuelvan los dilemas y conflictos que generarían esas promesas de ser llevadas a cabo.
Para construir este cuestionario, acudimos a dos expertos nacionales que han sido esenciales para la discusión del tema rural en Colombia. Alejandro Reyes, abogado y sociólogo, miembro de la Misión para la Transformación del Campo, y Andrés García, consultor del Instituto para las Transiciones Integrales (IFIT, por sus siglas en inglés), quien trabajó durante las negociaciones en La Habana como asesor de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz en los temas de desarrollo rural. Adicionalmente, contamos con el apoyo de Guilherme Cassel, Susana Márquez, Álvaro Ramos, expertos vinculados al Centro Latinoamericano de Economía Humana (CLAEH) y asesores internacionales de la Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO).
1. ¿Cuál es su propuesta para mejorar el acceso a la tierra de los trabajadores y las trabajadoras rurales más pobres?
Colombia es un país tristemente reconocido en el mundo por la desigualdad en la tenencia de la tierra. Más del 80% de los predios en el país tienen menos de 5 hectáreas, lo que quiere decir, según Andrés García, que “la tierra es un activo productivo que no está en manos de los que más la necesitan producir”. Esto lo corrobora una estadística asombrosa: 78% de las tierras cultivables del país se encuentran en manos de apenas el 0,5 % de productores, según la FAO.
Recientemente, el Acuerdo de La Habana buscó responder a este problema pactando la entrega de tres millones de hectáreas para los campesinos sin tierra hasta 2028, cifra que, aunque ambiciosa, es aún insuficiente. Para lograrlo, el decreto 902 de 2017 estableció un Fondo de Tierras, pero a la fecha la Agencia Nacional de Tierras solo ha logrado obtener 200 mil hectáreas. Esta realidad obliga, además, a hacernos otras preguntas: ¿qué papel jugarán y qué orientación tendrán estas instituciones durante el próximo gobierno y cómo se les blindará del clientelismo y la politización? o ¿Cómo se asegurará que se cumpla, en tierras ociosas o infrautilizadas, la función social de la propiedad que recoge la ley?
2. ¿Está usted dispuesto a recuperar para la Nación los baldíos ilegalmente apropiados por acaparadores de tierras, como ha ocurrido en la Costa Caribe y los Llanos Orientales, para que hagan parte del Fondo de Tierras para distribución a campesinos sin tierra?
Frente a la escasez de tierra, los baldíos son porciones de tierra que le pertenecen al Estado, y que podrían ser incorporados en el Fondo de Tierras. Sin embargo, muchos de ellos han sido ocupados ilegalmente por décadas, y hoy el Estado busca recuperarlos.
Según Alejandro Reyes, “históricamente, los procesos de pertenencia (en la jurisdicción civil ordinaria) han sido el recurso más usado para apropiarse de los baldíos”. Por eso la Corte Constitucional ratificó que los baldíos son imprescriptibles y ordenó suspender los procesos de pertenencia cuando los predios no tengan antecedentes registrales, pues se presume que son baldíos y no propiedad privada.
Álvaro Ramos nos recuerda que en el fondo el próximo presidente deberá establecer “la forma en la cual se van a resolver las contiendas o conflictos por el acceso a la tierra. Y para eso se necesita una Agencia Nacional de Tierras jerarquizada y con prestigio”. Los candidatos deben responder cuál será el perfil del funcionario que pondrían a liderar esta institución y cómo la blindarían del clientelismo y la politiquería.
3. ¿Cuál es su propuesta concreta para mejorar la competitividad agrícola de la región, garantizando la equidad y la sostenibilidad?, ¿Está dispuesto a recoger las iniciativas que provengan de los territorios para concertar con ellos las orientaciones de política rural en su gobierno?
Para lograr transformar el campo, hay que aumentar su competitividad. Sin embargo, tanto García como Reyes aseguran que esta ruta no puede establecerse a cualquier precio. Para García, “el crecimiento económico debe redundar en bienestar, equidad y un aumento en la calidad de vida”.
Reyes, entre tanto, recuerda que en el Acuerdo de Paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) se estableció el paradigma del enfoque territorial como orientación de la política rural, “pues se parte del reconocimiento de que la competitividad de los productores agrarios depende de las condiciones geográficas y de infraestructura de cada región y territorio”.
En este enfoque regional también resultará determinante el papel que el próximo presidente les otorgue a los gobiernos municipales y departamentales, a la hora de articular las estrategias de ordenamiento del territorio. Especialmente en un país tan diverso como Colombia, con regiones muy diferentes desde el punto de vista de sus potencialidades productivas, de la fragilidad de sus ecosistemas, de su desarrollo económico relativo, y de sus pautas y comportamientos culturales y étnicas.
Una estrategia territorial también implica que el Estado provea bienes y servicios públicos de calidad y oportunos a los cuales puedan acceder las familias de agricultores y campesinos asentados en la tierra: asistencia técnica y extensión rural, inversiones en infraestructura predial y/o asociativa para comercializar, vías terciarias para conectar salidas a la producción, acceso a servicios financieros rurales, información y construcción de canales alternativos de comercialización, son algunas de las funciones que el Estado debería asegurar cumplir para que los bienes y servicios públicos resultantes estén disponibles para los campesinos.
4. ¿Qué medidas específicas tomará usted para apoyar la Agricultura Familiar Campesina (AFC)? ¿Qué lugar ocuparán en su gobierno las 1.5 millones de familias que habitan el campo colombiano y producen el 70% de los alimentos de plazas y supermercados? ¿Cómo asegurará un “campo con gente”?
Aseguran los expertos internacionales de la FAO: “En todos los países donde la agricultura familiar campesina fue estimulada con políticas públicas orientadas a fomentar el acceso a la tierra, crédito, asistencia técnica y acceso a mercado, ésta respondió de manera extremadamente rápida, eficiente y vigorosa.
Estos millones de hombres y mujeres que dedican su vida a producir alimentos, poseen un conocimiento y una cultura de riqueza inestimable, y además la mayoría de las veces están condenados a una injusta invisibilidad, de parte de la opinión pública en general, incluso las autoridades públicas y la misma sociedad”.
5. ¿Impulsaría usted la realización de un moderno catastro rural multipropósito, como quedó acordado en La Habana, así como acercar los avalúos de los predios al valor comercial, para que tributen los capitales almacenados en tierras?, ¿Cree usted que la tasa de tributación sobre la tierra debe ser progresiva, de manera que sea mayor para las grandes propiedades e incluso más para las tierras ociosas?
Esta es una pregunta clave para determinar qué intereses defiende cada candidato, qué grupos sociales o económicos están detrás de él. En un país donde en muy pocas manos se concentra mucha tierra, tener un catastro actualizado le permitiría al Estado fijar impuestos para que aquellos dueños de tierras improductivas las pongan a producir o las ofrezcan en el mercado. Pero como en muchos otros casos, alcaldes y gobernadores tienen que actuar casi que a ojo cerrado: el 7,1 % de los municipios no cuenta con ninguna estructura catastral mientras que el 63 % de ellos están con un sistema catastral desactualizado.
Según los expertos de la FAO, la ausencia de un catastro rural confiable, la concentración de la propiedad rural y la inseguridad jurídica en la tenencia de la tierra generan “una espiral de exclusión, violencia, baja productividad y un relativamente pobre desempeño del sector agrícola ganadero en relación a su potencialidad, y relativo al conjunto de la economía”. Además, un adecuado catastro multipropósito permite planear producción, asignar de forma eficiente el crédito y definir estrategias de mercado.
6. ¿Qué propuestas tiene para que en los territorios sea posible respetar los derechos de los grupos étnicos, salvaguardar el medio ambiente y a la vez generar desarrollo económico?
La imagen se ha vuelto común en los últimos años: decenas de mineros artesanales, que en sus territorios ancestrales han visto ingresar a las mafias organizadas, contaminadoras en gran escala de los ríos y las selvas del Chocó, Cauca, Antioquia y Amazonia. O la comunidad que se resiste al ingreso de un proyecto minero, o una serie de inversionistas que legalmente quieren hacer negocios en el sector.
En medio del ambiente crítico que hoy se siente en el sector privado hacia la figura de la consulta previa y popular, ¿cómo protegerá el próximo presidente los derechos constitucionales de las comunidades, cuidando a su vez que haya reglas claras para ellas y los inversionistas?
7. ¿Cómo espera resolver la situación de las comunidades rurales que habitan en áreas de especial interés ambiental como las Zonas de Reserva Forestal o Parques Naturales?
En un país que pierde 140 mil hectáreas de bosque al año, producto de la presión sobre la frontera agrícola, y en un mundo en el que la lucha contra el cambio climático es prioritaria, el próximo presidente deberá apostar por la conservación de los ecosistemas.
El problema es que resolver estos conflictos trae consigo el reto de no afectar a los miles de colonos campesinos en zonas como la Serranía de la Macarena, el Nudo de Paramillo o el Catatumbo, que llevan años asentados tanto en zonas de reserva forestal como en parques nacionales naturales. Según Andrés García, el próximo presidente enfrenta riesgos por ambos lados: puede simplemente desalojarlos sin mayores garantías, sin tener en cuenta que de ello depende su sustento económico, o bien realizar un proceso de sustracción tan bueno (realinderar la zona protegida para legalizar la tenencia de la tierra), que termine incentivando la llegada de más colonos.
8. ¿De qué manera va a impulsar la política de riego y drenaje que requiere el país para que permita a los productores mejorar sus niveles de productividad y, por esa vía, obtener mejores ingresos?
Este es uno de los temas pendientes en los que se ha avanzado muy poco. Los Acuerdos de Paz establecen un plan de riego y drenaje para recuperar y consolidar distritos de pequeña escala. Un plan de riego y drenaje no es otra cosa que el esquema a través del cual se usa y maneja el agua para los cultivos.
Los sistemas de riego son costosos. Necesitan de estímulos financieros y técnicos. Y no todos están de acuerdo en la forma de implementarlos. Hay quienes aún aducen que los sistemas deberían establecerse por finca, de forma autónoma y autárquica. La mayoría prefiere políticas menos costosas orientadas al manejo de cuencas y al represamiento o construcción de reservas en los cursos superiores de las corrientes de agua, para que luego por gravedad se rieguen las tierras
Sea cual sea el modelo, la discusión sobre los distritos de riego y su financiación es urgente. “Si no hay un salto cualitativo, vamos a seguir rezagados”, dice García, quien asegura que hoy en día solo el 7% de nuestra área cultivable tiene riego. “Usted puede repartir tierra, incluso mejorar el crédito, pero sin condiciones del suelo, entre ellas el agua, es complicado”.
9. ¿Cuál será la apuesta de su gobierno para mejorar la comercialización de los productos de los pequeños productores?, ¿incentivará las compras institucionales de alimentos a la agricultura familiar como se ha hecho en muchos países?
Desde que se liquidó el Instituto de Mercadeo Agropecuario, a finales de los noventa, el país no ha tenido una política seria de comercialización interna. Esto genera problemas permanentes que rayan con lo surrealista: municipios productores de yuca que importan yuca, veredas que cosechan fríjoles distintos a los que la gente come, o campesinos obligados a hacer un video viral para ver si alguien les compra el exceso de su cosecha de ñame.
¿Recibirán la misma atención las políticas de mercadeo interno que aquellas relacionadas con la exportación?, ¿Qué dicen los candidatos sobre cómo mejorar la infraestructura de comercialización y distribución de alimentos?, ¿Se actuará de alguna forma para acabar las mafias que persisten en las grandes superficies de alimentos?, ¿Cómo garantizarán que los campesinos reciban un precio justo por sus productos?, ¿Habrá una apuesta por fomentar los programas institucionales o de Compras Públicas a través de programas de alimentación escolar, cárceles, ICBF, entre otras entidades?
10. ¿Qué políticas llevará a cabo para impulsar la investigación e innovación tecnológica agropecuaria?
A finales del año pasado quedó aprobada la Ley de Innovación Agropecuaria, y con ella el diseño de un sistema nuevo. Esto, en un país donde solo el 10% de los productores recibe asistencia técnica, es una buena noticia. Sin embargo, sabemos que los gobiernos colombianos no son muy dados a apostarle a la inversión en extensión rural e investigación en ciencia y tecnología, así que los candidatos deben ponerle cifras concretas a este tema y propuestas en materia institucional y operativa, si se quiere pasar del papel a la realidad y avanzar en competitividad y mejoramiento de los medios de vida de los pequeños productores. Esto es especialmente importante para la juventud, que sigue migrando a las ciudades, sin que haya soluciones innovadoras que generen, con nuevas y diferentes ocupaciones, los incentivos para regresar o quedarse en sus territorios.
Cada candidato debería responder cuál es su visión frente a la Asistencia Técnica y Extensión Rural (ATER), instrumentos fundamentales para aumentar la competitividad de los campesinos en el mercado local y ayudarle a alcanzar los estándares y medidas que exige el comercio internacional. ¿Será un sistema público, privado, público-privado?, ¿Cómo se asignará presupuesto para ello?, ¿Cuáles serán las fuentes?, ¿Se puede pensar en una tasa a las exportaciones y/o al consumo de determinados productos importados que se vuelque a financiar las instituciones de C&T y de ATER?, ¿La asistencia técnica se orientará a los agricultores familiares, o a las grandes empresas exportadoras como es tradicional?
11. ¿Cómo se financiarán la Reforma Rural Integral y las medidas necesarias para transformar el campo colombiano?
No se demoró mucho el país en conocer los detalles de la Reforma Rural Integral y el punto de drogas pactados en La Habana, y ya muchos se hacían la misma pregunta: ¿de dónde van a salir los recursos para adquirir tierras, construir carreteras, subsidiar el crédito, sustituir cultivos ilícitos, entre otras muchas acciones contempladas en los acuerdos?
En 2017, el gobierno reveló el Marco Fiscal de Mediano Plazo, y aseguró que la Reforma Rural Integral costará 110.6 billones de pesos durante los próximos 15 años. El Departamento Nacional de Planeación aseguró entonces que “las fuentes para financiar estos costos en su mayor parte corresponden a recursos con los que ya cuenta el Estado colombiano”. Esto quiere decir que la RRII requiere un gasto continuado de inversión de 8,6 billones por año durante los próximos 15 años.
Sin embargo, el panorama es más complejo que eso. Fedesarrollo estimó que el gasto existente para la Reforma Rural Integral corresponde al 0,5% del PIB (4.3 billones), con lo cual el gasto adicional que se precisa es de 4.3 billones, de acuerdo con lo estimado por el Ministerio de Hacienda. Adicionalmente, la realidad es que, en 2017 y 2018, y en condiciones económicas adversas, el gobierno ha asignado del Presupuesto General de la Nación una inversión adicional de 1.8 y 2.4 billones de pesos respectivamente. El resto de financiación deberá completarse con recursos del Sistema General de Participaciones, del Sistema General de Regalías, recursos propios de las entidades territoriales, cooperación internacional e inversión privada.
La experiencia internacional muestra “la importancia de los tres primeros años del posconflicto para crear las condiciones para que la paz sea sostenible”. De ahí que sea vital que los candidatos declaren si su gobierno sostendrá el actual esfuerzo desde el Presupuesto General de la Nación para la RRI. Para mayor contundencia, recomendamos esta pregunta final y certera:
Sabiendo que con el esfuerzo actual faltan aproximadamente 2 billones de pesos para completar las necesidades previstas de transformación del campo en 15 años ¿es factible completar el actual esfuerzo en RRI, con cargo al Sistema General de Participaciones, el Sistema General de Regalías, recursos propios de las entidades territoriales, cooperación internacional e inversión privada, entendiendo que deben ser fondos adicionales a los existentes? En caso positivo ¿qué hará su gobierno para lograrlo? En caso negativo, ¿a dónde o quién acudirá para suplir esos recursos necesarios?